中國公共工程的人力結構--以清前期河防工程為例

 　
　

高進

教學目的

　　對於非歷史本科系的學生而言，中國帝制時期的歷史似乎是停滯而且單元發展穩定化的。上有皇帝專權，下有千年不變的文官體制治國。但歷史的事實並非如此。本文籍由清代河防工程的人力結構，引介同學了解帝制中國仍有專業的工程人員組織，他們負責著帝國河防工程的大任。此外，勞力的運用亦不只是透過徵調民伕來運行工程，隨著市場機制的成熟，自由勞力、甚至工頭等角色也逐漸在勞力市場上出現，並在公共工程上佔有重要的比例。期望透過此次課程，同學能更了解帝制中國行政組織的多元性。

正文

前言

　　在刻板印象中，電影小說裏總出現埃及為了興建金字塔，官員鞭打著奴隸驅策他們工作。希羅多德在金字塔興建完成兩千餘年後，書寫金字塔興建，依舊認為法老強迫全埃及的人民為其服務：古夫國王強制全埃及的人民工作，更常以10 萬人每隔3個月交替一次的方式服勞役。建造一座金字塔須花費20年。然而，近代的研究顯示，金字塔並非由奴隸或強制性勞役的結果，而是由自由勞工所組成的工作團隊建造，勞工可以請假並與家人同住，吉沙附近也出土了勞工居住村落的遺址，為此研究提供了証據。一方面金字塔也提供了埃及在三個月洪氾時期的人民工作機會，達到穩定社會的經濟功能。

　　魏復古 （Karl A. Wittfogel） 在其《東方專制主義》（Oriental Despotism, A Study of Total Power）一書中，所稱述的水利型專制社會，將中國的專制主義與水利工程，建立了過度簡化的模型，也使得中國的公共工程（Civil Engineering）被誤解為政府的絕對權力與功能，忽略了自由勞力市場與仕紳對於公共工程的貢獻。

　　這篇文章由個人碩士論文節錄修改，期望能透過清代的河防工程的人事架構，來釐清皇帝制度下的公共工程的組織，及其人力的運作方式；及在科舉文官官僚制度中，其實專業的工程人員，依然佔有一席之地，有特有的人事管道，帝制中國的官僚組織並不是那麼的單元化，與均一性。

　　河防（或稱河工）工程在分類上屬公共工程的範疇。如楊聯陞在《從經濟角度看帝制中國的公共工程》中所定義的公共工程：

在正常情況下，一個公共工程之所以稱為公共工程，最起碼也要由國家或整個社會提供一部分的經費。

無疑的，河防工程是符合於這樣的範圍的。無論在組織上或財務上而言，河工在中國的帝制時期，應是諸公共工程中最主要最勞民傷財的一項，清王朝也不能例外。除對外戰事或內亂時期外，即以河防工程的經費為財政上的最大開銷。以《清史稿》〈食貨志〉中所載乾隆三十一年為例：是年政府的歲收為四仟餘萬兩，其中東河與南河的歲修工程支出即達到三佰八十萬兩，佔政府收入的十分之一弱，這還只是表面上的通常開支；並不是平時河工的實質開銷。以當時三河分治的情況而言，北河歲修工程並不包含在內。另外河兵二十餘營的糧餉與河道沿岸的河夫薪資，也不列入計算。即使沒有另案工程或搶修工程的費用，乾隆朝每年用於河防的維護經費，保守的估計，即已超過了四佰萬兩，而這只是為了使河道防務能正常運作的開銷而已。

　　河防終究是屬於專業的工程範圍，在帝制時期的文官組織中，河防專業人員的來源為何？是否有別的管道獲得有河工經驗的人員？又在科舉取才的時代，河工人員的地位又是如何？而對於一個不管刑名錢糧的官員而言，在地方上又如何得到人力與物力的支援？甚至為何清朝發展出了前代所沒有的完整河官組織？而組織下層更有著文官制度所沒有的龐大勞工階層，官員與勞工的互動是如何，清政府又如何組織並動員這些勞力？這些都是文中所要討論的方向。

工程的專業官僚組織

　　乾隆元年漕運總督補熙奏報揚州、鎮江兩府的河水情形；並言鎮、揚兩府的徒、陽、江、儀四縣不特水患多，河道易淤淺；且流經其地的運河，為江、浙漕運必經的要道。也因其重要性，每年必須於十一月間開挖，以利漕運云云，但最重要的是希望此處河工歸總河專管。他的理由是：

惟此處工程向係地方官經管擇銷，不由總河考核。？州縣原不熟悉河務，又均處衝繁地方，錢穀刑名□□給，安能兼顧工程？不過轉委佐貳各員分任其事，奉行多不實力。……臣思江南總河職掌全省河道，似應仰請聖恩，將徒、陽、江、儀四邑河工俱歸總河專管。以河工之員任挑河之事，自然料理得宜。

　　這一則例子不但印證說明了地方官員對於河工的無法著力；相對的，河防官員的「專業」能力也被肯定。所以雍、乾時期河道總督及轄下河員組織的擴張，非僅於人員的增加，而是別於以往由地方官員兼管河防的性質，逐漸向專職化發展，正所謂「以河工之員任挑河之事」。

　　負責河防的官員通常簡稱「河員」或「河臣」，有清一代通常不是一個令人羡慕的職位。即所謂「河官視河道為畏途」，通常等不到工程完成、錢糧交接整齊，「一聞陞轉，恨不即刻辭去」。河員又常因伏秋之時大溜頂衝，埽堤保固未到而遭衝毀，一則需按例賠修，更嚴重的或降級留任或革職議處；正是工成之慢，而臨禍之速也。另一方面，修河必得徵民夫調錢糧，此又需地方官的配合。河臣的難為以治河名臣靳輔形容的最入骨：

河臣怨府也。督撫為朝廷養民，而河臣勞之；督撫為朝廷理財，而河臣糜之。故從來河臣得謗最多，得禍最易也。

　　即使貴為河督、賢如靳輔的河臣猶有此嘆，其他中級河員的處境則可想而知了。但是，在一心想任進，卻找不到門路的人而言，河員投工効力提供了一個捷徑與管道：或由河工効力人員，經一年三汛獲補實授，或由河營轉道，若表現優異，又與頂戴為外委，進而超拔咨部便有品級；自此再署績歷，分防千把，而「晉秩協營正印」，真是「又何難哉」，因此也造成了「河員不知河務」之嘆了。

河道總督

　　河道總督與漕運總督一併改授兵部侍郎銜，以統理河務與河兵。也正因總河有河兵的統轄權，因此又常以「河帥」來稱之，其排場亦不亞於出征大將，正所謂治河如行軍了，但其勞苦情形又非外人所能體會，《清詩鐸》上有首詩可說觀察入微：

千金築堤埽，九曲慎防維…主者曰河帥，獨建大將旗。近乃置其輔，開府同節麾。奕奕八州督，臨事推總持。勞勞幾觀察，分道任驅馳。每當盛漲候，即慮奔命疲。迫乎水漸退，憊矣人莫支。

乾隆時期，歷任河督中滿員共佔十員，漢八旗四員，漢人十三員，分佔比率：滿八旗37.03 %，漢八旗14.81 %，漢人48.14 %；以此種比例相較於楢木野宣《清代重要職官の研究—滿漢併用の全貌》中，第十一表「總督各年每滿漢百分比率」的數值。我們統計其表，可得乾隆年間的平均值，為滿八旗52.84 %，漢八旗18.55 %，漢人28.44 %，可知河督中，漢人的比例是極高的，滿八旗及漢八旗的比例，是低於平常數值了。

　　由上述比較，可以發現兩點重要的訊息：一是在河督任用上的考量，與其他掌握地方軍權的總督是截然不同的。總督滿人的比例，在乾隆時期經常高達50%以上。但相較於河督總督的有48.15% 漢人，其明顯差距更令人注意；個人認為這是河員的專業性質所造成的，使皇帝在用人上不得不拋開滿漢的考量，以有河工經驗的人才為主。尤其河督中所特有的父子相承現象。如李宏，李奉翰父子；何煟、何裕城；稽曾筠及稽璜；張伯行及張師載等，都以「知河道、習河事」，而父子共同致力於河工。例如李奉翰於乾隆四十一年，第二次發江南河工効力，高晉奏署江南河庫道，皇上即以「奉翰係總河李宏子，於河工事宜尚為諳習」，而命真除；在這種重視實際經驗與河工能力的前提下，造成了河督滿漢比例，迴異總督滿漢比例甚多。

　　二是三十七位河督中，進士出身的有尹繼善等八位，而如高斌、完顏偉等滿人則多由內務府外調；其餘則有監生，蔭生或舉人的身份入貲授官，更有如葉存人純以捐納授州同；而後累昇至河督者。可見河道總督的出身不可謂不雜，探究其原因，則是許多河督為中級河員(如管河同知、州同)等所晉陞，而此等河員又為當時的官場捷徑。《實錄》上有一段話足以說明這樣的情形：

河工効力，其中多有捐職、賣職，本屬虛銜。原以河務需人，不拘資格准其收錄，俟有勞績，方准委用。…….實則為此等人員，開一補用地方官之捷徑。

也正因為河防大臣講究其工程的專業性，因此河員乃至河督的仕途不可謂不紛雜。

中級河防官員

　　除了頂層的河道總督外，河防工程的人事結構，亦有中級河防的官員組織。如河務道員、閘官、都司、巡檢及守備、千總、把總等，分屬文武兩個體系：一是屬文官的道廳，另一是屬武職的營汛，二者最終都歸於河道總督的調度與管理。層累的構成河防工程的科層組織（bureaucracy），有其一定的階層及運作規則，並具備其工程所需的專業能力。這一體制相對於傳統科舉取士，所形成士大夫形成的文官組織上，有若干的不同，也彰顯清代的官僚組織並非具備高度的一致性；而是有其功能與專業性的。

　　清代河防中級人員的任用與升遷，有別於一般的官吏或地方官員，正如前面所言的，因其專業性質而顯得稀少而難得。順治十四年楊興乞休後，代之為總河的是被民間供奉為「朱大王」的朱之錫，他提出了河防官員重要性及擇才標準：

因材器使，用人所亟．獨治河之事，非澹泊無以耐風雨之勞，非精細無以察防護之理，非慈斷兼行無以盡群夫之力，非勇往直前無以應倉猝之機，故非預選河員不可．

又認為：

天下事刑名錢穀，皆可以理斷臆決，文移辦治，獨河道一事，非足到眼到，形勢之委曲，工程之堅瑕，鮮有不錯施悞事者。

更因此認為「非預選河員不可」。預選之法二：一是薦用，二是儲才；而河防人員更須累積工程經驗以應付實際上的工程需求，也就是所謂的「諳習」，諳習的不二法門就是不輕易調動的「久任」，與專責職守的「交代」。有了這樣的河員，才能與「神河」周旋。其實朱之錫所提出的方法不僅僅為順治、康熙二朝所適用，而是縱貫於清朝廷的河工人員取向與原則。

　　我們以乾隆時期的幾位重要河督為例，即可看出他們接任河督以前的磨練；如前期的高斌、完顏偉，都曾被派往江南學習河務，這正是朱之錫所謂的「儲才」。即使是乾隆特別眷顧的臣子如高斌、高晉等，也都有一段完整（河務）的資歷，其他如完顏偉，雍正時期自內務府筆帖式累遷至戶部員外郎，其後被命往江南學習河務。乾隆二年授浙江海防道，調江南河務道，至浙江按察使，六年被任命為江南副總河，而後擢為河道總督。再如韓鑅，以入貲授通判，發山東上河，累擢至江南淮徐道（為河務道），於四十六年授河東河道總督。這種由小河員培養至河工大員的過程，是清代河員的主要來源。

河工人員的第二種管道為効力人員。無論是舉人、監生或捐職人員。總有一部分前往河工効力，以求得晉升之階。再來則需要河道總督的保薦。這也是河督的一項特權：

國家銓選各官。皆匯於吏部，獨沿河一帶地方，同知、通判、州縣以下佐貳等缺，許令河道總督會同該省督撫，題請補授。誠以在工効力人員，或能諳悉河務，俾之因材器使，以重河防而收實用也。

這也是朱之錫的所謂的「薦用」方法。河道總督的權利正是來源於河官的特殊性質與專業性，才得以在吏部之外另開銓選的途徑。以上兩者正是朱之錫所題的「預選河員」之法。但是關於河工効力人員題請補授之後，也並非為實授官員。還得接受一年三次汛期的考驗。例如，乾隆三年的北河總河朱藻，在貪瀆下臺後，發往河工効力，後署理鎮江府水利通判。乾隆十三年試用期滿，河督題請實授：

自署事以來，已經一年有餘，經歷桃伏秋三汛，所管工程悉皆修防無悞，保護平穩。臣等詳加察看，朱藻在工年久，辦事勤敏，以之補授鎮江府水利通判實堪勝任，相應循例出具考語保題。

歷一年三汛的河官試練，河工平穩無誤，成為獲補實授的主要條件。

職掌與保固

　　河員的常態性責任在於平時的修防與維護，亦即歲修與搶修工程，注意汛候水勢，與疏濬河道三者為重。

　　歲修工程為各地黃河湖河等大工告竣之後，至保固期限滿，交汛修防之後，則維護責任歸汛員為開始。因工當頂溜大衝或汛水長發之地，必須每年動帑固定維修，是為歲修工程。其有一定的經費與時期。而搶修工程的因工程的大小雖已預定，亦不可能事前預知，因此在五百兩以上的工程，必須照例估修。而河員在每年秋汛水過之後，至來年桃汛之前，必須將歲修與搶修工程照料穩當，以防伏秋大汛釀成大災。另一方面為防禁工程的浮濫，雍正二年，亦針對歲修搶修工程經費作規定：

河工歲修工程，於本年十月題估，次年四月題銷，如逾期不銷者，即將所用錢糧，著落授受各官賠還。至搶修工程，先將衝決丈尺，動用何項錢糧之處，咨報工部。工完之日彙冊題銷，如至次年的月不題銷者，亦將所用錢糧，落授受之員賠還。

歲修搶修工程為河員職掌的第一要務。而完成這項工作的方法，其要訣在《修防瑣志》中有所謂的〈治河十要〉：

料物要足，工程要固，水勢要看，兵夫要查，搶險要快，下埽要穩，器具要全，營汛要連，用人要妥，州縣要和。

這十點堪稱河員的十大準則，而「州縣要和」更看出地方官的支援對河工的重要性。

　　除了歲修與搶修工程以外，河員尚必須注意汛候水勢，這是順治時期所開始規定的。這是一項與季節有關的工作。每凡四汛水漲，則令河兵堡夫加謹分防，每裏設窩舖，令河兵與河夫巡守。但淩汛因水勢較小，只由河兵巡守。而康熙十二年原議准三汛平穩，令各總河馳驛奏報。但雍正十二年，則可令河臣酌量寬期，汛水準穩則一律用題本，並不得用驛遞馳送。此種汛候的防汛與通報正是「河防」二字的真正含義。

　　第三項河員的常態性工作為疏濬工作。清乾隆時，各地所定的疏濬日期與疏濬間隔都是不相同的。如南旺臨清每年十一月挖濬，次年正月完工以利漕運。

但至乾隆四十九年，蘭第錫奏：

河工綢繆防護，全在平時．隄有深淺，水有變遷，及車馬踐踏，貛鼠洞穴，必朝夕在隄，始能目覩親切．至冬末淩汛，春初桃汛，尤應晝夜巡邏．應令駐工各員移至隄頂，禁勿私下；如有曠誤，文武得互舉．令以隄為家，庶不至疏防．

奏准之後，嗣後黃河各工，除道員外，文武弁員，將隄工段落，丈明裏數，分汛經營，俱令於隄工緊急處，蓋房居住，一切兵夫土牛、子堰柳株等項，責成分駐之員，一體兼管。於是河員又必以隄為家了。

　　保固的目地為確保工程品質的穩定性。順治初年初定保固期限時，並不以賠銀賠修為手段，而是以降級議處或罰俸調用作為懲罰。而後康熙三十三年始不令官員革職，而令其賠修。而河工的工程，則因為各河道的艱難度不同而定下了不同的保固年限：

黃河一年之內，運河三年之內，堤工陡遇衝決，所修工程，原係堅固，於工完之日已經總河督撫保題者，令承修官賠修四分，准銷六分。如工程已完，錢糧均歸實用，未及題報，而陡遇衝決者，該總河督據實題報，亦令賠修四分，餘准開銷。如黃河一年之外，運河三年之外，隄工陡遇衝決，該管官實係防守謹慎者，令防守該管各官賠修四分，餘准開銷。其承修防守各官，皆革職留任，戴罪効力，工完開復。倘總河督撫保題不實照徇庇例議處。

由上的保固規則，可以得到幾點原則。第一是無論是何種情況的賠修，其賠款比例都是銷六賠四。第二是在保固期內衝決，則只要可以証明工程完固，亦由承修官賠四分。第三點，如已在保固期外，防守官員若防守謹慎，亦賠四分，承修、防守各官，皆革職留任，戴罪効力。

　　這樣的保固規定目的是嚇阻工程的不實，但確實也造成了一部河督與河員的負擔，例如嘉慶三年，蘭第錫歿後，但償帑未完：

第錫以河溢當償帑二十萬餘兩．上以第錫尚廉潔，慮不能勝，諮山西巡撫伯麟，伯麟奏第錫遺田舍僅值一百四十餘兩．上獎第錫清慎，諭道、廳以上及曾任總河各員分別代償．

　　這固然是禮遇大臣，但道廳上的各河員，則又不免加了新賠款。又由張師載，於乾隆四十一年獲補漕運總督時上奏，可知其於協辦江南河務任內，有二閘堵築漫口，並各廳加高土工，運河民便閘，三項賠銀共六萬一千四十九兩，必須八年內分賠完畢。其賠償情況不可謂不慘：

臣荷蒙聖主恩施，格外補授漕運總督，所有本年七月十六日任事起至年底，應支養廉銀四千七百六十兩，又竭力措變共湊銀七千六百三十一兩零，於十二月初九日，解交河庫兗收，歸款所有，臣完過分限著賠第二年分銀兩，理合奏。

河兵與河夫

　　工程的專業科層組織有別於一般行政組織的差別，在於組織下層是由龐大的勞動力所構成，這些勞工又是搶修漫溢、合堵決口的第一線人員，也正是工程成敗的重要關鍵。下層勞力在清代也產生了重要的變革，由靳輔建議的增加河兵營汛開始，河標兵在河工上成為一股穩定的人力資源，康熙時擴展最速，雍正、乾隆時期仍有所擴展。另一股穩定的人力是河夫（與堡夫），這兩者在工程的平時維護上有者相當吃重的份量，但隸屬於不同的體系。第一節即以這兩股固定的勞動力為討論目標，由其職守責任來看清代對河防的規劃，進而瞭解河兵、河夫的收入、生計情形。

　　相對於河官在康熙時陸續的被裁撤，河兵的設置則是康熙至乾隆時期的一貫政策；河兵逐步取代河夫成為河防工程上的主要勞力資源。

　　歷代河防的維護理論上即有「四防二守」之論，四防有論如潘季馴之晝防、夜防、風防及雨防之四防；亦有論如清季之桃、伏、秋、淩四汛防守者；彼此雖有差異，但對「二守」之官守、民守卻是定義一致的。潘季馴在《河防一覽》中即言明「官守」為管河官與協守職官、與舖夫（清代為堡夫）共同巡督；「民守」則於臨堤鄉村，於舖夫外另行「僉派」使民與夫共同併力協守，水落即省放回家。至清靳輔建議設置河兵以來，官守又分二途，即河兵與堡夫二門；

河工即須修防，不可無額沒之人，也因有河兵、堡夫二門。河兵屬武，夫屬文，汛廳則兵夫統轄，河營汛只管兵而不管夫也。

但兩者同為清代河防的固定人力資源，平時則肩負著河防修守的責任。

　　河兵的升遷，是一個令河臣與兵部都難以解決的問題。這是因為河兵原為嫻悉河務之人，而於營伍之事反是生疏。但河兵營伍之升遷，仍是歸兵部所管的範圍。如此的情形，使河兵營弁在升遷管道上有了限制。如乾隆十三年八月間，江南銅沛河營守備照例推陞時，總河周學健奏請留任時，乾隆認為

向來河工武員原屬不諳營伍，該部（兵部）論俸推陞他處既於營伍無益，而河工轉少一熟練之人。是以總河每每奏請留任，該部亦必議准，似此一陞一留習為故套；員缺又復久懸，殊非體制。

　　因之要兵部定出一套方法來。畢竟「不與進陞之階，又不足以鼓勵從材而旌勤」。兵部認為「江南河營只參將一缺，遊擊貳缺，守備貳拾缺；河東河營守備參缺，直隸河營守備壹缺」，「若俱在本營則大缺無多」，「若俱以陞遷留任，則千把河兵難得進身之路，恐漸生怠惰之心」，除了「果有弓馬優嫻，長於營伍者」外，則以升級留任。基本上仍然無法解決這一問題，因為河營中大缺無多，才是主要的癥結所在。

　　下層勞力階級中的固定勞力階層，河兵與堡夫二者的薪俸是不一致的，河兵因其工作份量較重，並須兼理河工，工時也長，所得較河夫為多。但河夫的紅白喜事的錢數是一樣多的。

　　為了照顧河兵的生計；乾隆元年，對於江南二十河營的河兵，特別調整了戰糧與守糧的比例為戰二守八，最主要是為了給各營樁手，食戰糧：

江南河工，額設二十河營……內戰糧一百四十六名，月給銀一兩五錢。守糧八千九百九十九名，月給銀一兩，專供力作修護工程。胼手胝足，經歲勤勞。內有樁手一項，更為緊要，身冒危險，勞苦尤多……勞異而餉同，可為軫念。著將額設河兵九千一百四十五名，改為戰二守八，設戰糧一千八百二十九名，守糧七千三百一十六名。俾勤勞較多之樁手，均得領食戰糧，以示朕加恩優恤之至意。……再查各省標兵，俱曾賞給，以營運之資，俾伊等一體沾恩。

這樣的德政，第二年亦使河南、山東的河兵享有同樣的待遇。

　　如第一章所言，乾隆初年的東河總河白鍾山，對於下層勞力的生計問題十分關注，曾多次提出了改良與救濟的計劃。乾隆元年，建議為濟寧河標兵設立倉儲，以改善其生計：

河標兵駐劄濟寧，為南北水陸通衢，居民繁庶，家鮮蓋藏。每至青黃不接之時，米價必昂。州民尚有常平捐積等穀，可以接濟。營兵並無儲積，不得不稱貨貴糴。迨銀餉到手，加利償還，未免拮据。……於河標生息銀內，支買穀四千石，設倉存貯。責令城守營都司經管，河標副將盤查稽察。下部議行。

又乾隆五年，又議仿河標設立倉儲，也為河兵堡夫設倉積貯，以供通融接濟：

河兵堡夫，終年力作，晝夜在工，甚為勞苦。向未設有倉儲，偶遇歉歲，糧少價昂，頗屬拮据。請照標營之例，設倉積貯，庶可通融接濟。而春借秋還，年年出易，亦可垂久。

在乾隆一連串的照顧河兵、河夫的政策下，其生活可以到達一定的溫飽程度。

民間勞力的商業化—雇工與夫頭

　　但無論如何常態性建立的河兵或河夫，都只能在平常河防修守上產生作用，即四防二守之守護；當興作大工、另案或搶修時，所需的額外人力就必須仰賴於民夫，因免不了需要更為龐大的勞力來投入工程。順治時期楊方興即認為，民夫有二類，即「僉派」與「雇募」。僉派的好處是來源固定，也容易控制；而雇募則沒有役民以勞的批評，各俱其優點，清代實兼用二者：

河工用民之例有二：曰僉派，日召募，僉派皆按田起夫，召募則量給雇值，其後額設之夫，悉給工食，由僉派而召募，役民給值，較右制為善矣。

《清史稿》上所述的清代河工用民，雖然點出了清代所特有的「雇工給值」的役民方法，但卻也理想化了全面召募的情形；尤其全面性大工施工之時，往往召募不及，必須有賴於地方官員的幫助，於里甲中派民夫赴工，而給予工錢。這種界於僉派與召募之間的情形才是清代河工最常使用的民夫方法。

　　有別於兵夫與河夫的常態設置，僉派與召募來的民夫有其非常設性及數量巨大的特色。前者我們定義為清代河工勞役的固定人力資源，後者文中稱之為非固定勞力資源。隨著人口的增加，及工商業的興起，下層勞力也出現了結構性的變化，亦即夫頭的出現，使得官員與民夫間多了個轉手的階級。夫頭即現在所謂包工或小包；清代亦有嘲之為「喫河泥」者，有了這層夫頭的仲介，官員形同與其契約，而工程的達成必須由夫頭催促民夫分段完成。這種情形已和官吏督民夫工作有極大的不同了。除了夫頭以後尚有「料頭」等工程包攬者；這些我們將與非固定的勞力資源一齊探討。

清史稿上稱清代僉派改雇募的開始是康熙十六年，由靳輔開始：

河道總督靳輔上言：「河工興舉，向俱勒州縣派雇裏民，用一費十。今兩河並舉，日需夫十餘萬，乃改僉派為雇募，多方鼓舞，數月而工成。」大工用雇募自輔始。是年禁有司派罰百姓修築城垛。二十九年，以山東巡撫佛倫言，令直省紳衿田地與人民一律差徭。

另一方面，雇募開始後，夫頭，即謂包工的仲介階級，也逐步興起，夫頭的興起自有其工務上的需要與功能。包工的通行來自與官僚的結合，《紅樓夢》中亦有一節足以想像運作情形：

卻說賈政自從在工部掌印，家中儘有發財的。那賈芸聽見了，也要插手弄一點事兒。便在外頭說了幾個工頭，講了成數，便買了些時新繡貨，要走鳳姐的門子。……（下為賈芸對鳳說）並沒什麼妄想：前幾日聽得老爺說辦陵工，姪兒有幾個朋友辦過好些工程，極妥當的，要求嬸娘在老爺跟前提一提，辦得一兩種，姪身忘不了嬸娘恩典。

　　由紅樓夢的生動描寫中，我們幾可想像其時夫頭的包工情形。再說夫頭的地位，是遠比一般性工人來的高的。這也是被官員所承認，河臣的官箴上明白的顯示：

小夫頭。硪人。車夫。柴米與夫同。小菜錢三文。工完量賞。硪夫實夫。錢四十五文。邊釽一二百文。夫頭三四百文。

從上段文字中，是工完竟之後，對工人們的賞賜。由此可以知道工人的階級是有分別的。夫頭屬於召集人的地位，高於其他工人。二是技術性的工人，會使用工具的工人，如硪夫，車夫等等又與一般性的非技術工人有等級上的分別。甚至在官員作勢罵人或管人時，「於夫頭更須留與顏面」。

　　這種情況，一方面顯示了此時商業性工人的數量已達到一定的水準，才能進行分化的功能。二是有了夫頭的出現，也代表了已不是少數官員，可以獨立完成工程的時代了。下首詩中也反映了當時夫頭的盛行，及他們與官員的關係，與官員的貪劣：

夫頭貪利競相逐。共道河泥可充腹。拖泥帶水走江幹。沙渚紛紛聚如鶩。誰知胥吏貪更甚。安坐欲食夫頭肉。土丈加二錢折七。夫頭再扣十存六。錢少雇夫夫不來。掊向泥中受鞭撲。胥吏腰粗夫誤工。東家賣田西賣屋。籲嗟乎。賣田賣屋償不足。夫頭紛紛入牢獄。

　　其實，夫頭的存在是在當時是必然的，因為工程已發展到必須有工頭招攬的時代。夫頭其實也為河臣在工程上的不可或缺的夥伴。因此許多河員官箴上也教導河臣如何與夫頭相處，又教導河員要如何對待工人：

土夫須善於駕馭其性，一有贏餘，即妄用錢文，不肯力作，然待之過苦，不敷食用，伊等亦不願從事，善駕馭者，發給錢文豐儉相間，則伊等既不至因有餘而棄工，儉節數日錢文，再從豐發給，自然必歡欣鼓舞，踴躍赴工，如有過處再加訶責，否則人心不服，須責打者，必問其人，暨伊等大眾應打與否，如僉雲應打，再行責打，否則非生事變，即畏懼棄工而逃矣。

上文除了對於下層勞力階級的描述以外，一方面也透露了官員對工人的心理反映。更重要的是提供了一個文職官員如何管理工人，以求得自己的工作進度的例子。另一方面，河防官員又必須防止夫頭與包工們的舞弊，正如下文所述：

估土雖有水旱遠近之別，硪工甚鉅，若令亶頭覓硪，亦可以工完公，止令夫頭包土不可令夫頭包硪，誠恐其厚坯頭而惜硪價也。且一工之中夫頭數人包攬承築，即分為數假，恒有狡猾之徒，於交界處所各留尺餘，不肯硪，彼此推諉玫成合漏，及至工完，始將合漏一坯做成，夯硪不到，雨過即成水溝，土隨水卸，以致堤內空虛，諺雲，眠牛藏象，其病實基於此。務須逐段逐層稽察試驗。

隨著僱工階級的商業化，因此在他們在選擇工程上，也必然趨向於利益多的地方，導致有些河工無夫頭願意承包。為此雍正十年，直隸河督王朝恩，請劃一直隸河工土方工價，也正是為了防止這種趨多避寡之弊，亦防官員舞弊：

所有築堤旱方工價，南北運河及京東土方一錢三分六厘六毫，永定道屬給一錢一分，清河道依土性之虛實，照各道價值分別給發。庶方價適均，可免人夫趨多避寡之弊，而官吏亦不得高下其手矣。

這或許也是河防工程步上商業化的後遺症吧。

　　清乾隆以雇工給值的方式進行工程，除了商業性工人得利外，其實也養活了無數的平民百姓，而這或許才是乾隆所最關心的。下一首詩作，正表現了此種情形：

挑河挑河，河底沙多，挑河得錢，我腹果然。淮水清，河水濁，淮強方能與河角，淮迫河行使之速，河流不沙不伏。河不停，順軌行，淮揚沃野千里平，年年無潦年年耕。年年耕，年年熟，年年滙稻堆滿屋，人不挑河也果腹。

但人民所期望的卻是一個「年年無潦年年耕」的日子，以及可以「人不挑河也果腹」的平安年代吧。

以工代賑是仁政嗎？

　　無論是「雇工給值」或則「以工代賑」，兩者除作為勞力的收入之外，其意義尚遠於此。但也正因為如此，兩者對於社會的功能也有被過度美化的趨勢。「工賑」的社會救濟功能是較不具爭議性的，有部分的學者更進一步地認為「工賑」也達到了促進景氣的功能，即關於「侈靡論」的探討。而工賑的施行又是否能以「公共工程為促進景氣復甦的手段」來看待呢？文中希望作另一層面的探討。另外，「雇工給值」和「以工代賑」之間除施行時間上的不同外，所給工價亦有差別，而這種「價差」在實際上也影響了「工賑」的意義，所以，本節也正是此做為探討對象。

「工賑」本身是乾隆皇帝喜歡進行的一種社會救濟，我們可以在許多地方看到例子。如乾隆四年，直隸水患：

朕思此時，乃水勢消落之際，又值年穀收穫。正宜董率官吏，及時經營，不但工程可以早竣，而無業貧民亦可藉以餬口。

其中「無業貧民亦可藉以餬口」，正是「工賑」的主要目的。又如乾隆十二年：

直督李衛以故城與山東德州、武城毗連，係河流東注轉灣處，向無隄墊，水漲漫溢，勸諭民間儹修土墊，量給食米，以工代賑．

　　舉凡像這樣的例子，在乾隆時期履見不鮮，而「工賑」亦被給予頗高的評價，因其一邊興工一邊濟民的功能，下文的詩作將「以工代賑」的精神表露無疑：

急開河。急開河。開河不第可防旱。救活飢民三十萬。飢民爭聚河上頭。操畚持挶攜鋤鍬。戽水三日事已畢。挑泥一月工始訖。三日二百四十錢。一月將近錢三千。三千錢換六斗米。得緩飢民兩月死。

　　但除了上述的濟民與興工的好處外，「以工代賑」難道完全沒值得顧慮的地方嗎？一樣的以錢雇工，「工賑」又與「雇工給值」差別何在？這也是一個值得深思的問題。

　　在內閣大庫檔案中，有一份有趣的資料。乾隆五年，在顧崇為直隸河道總督任內，將永定河下游改道後，築堤接民墊以防漫溢。但該工程經費的核銷，卻拖延至下兩任的河督高斌、那蘇圖時尚未解決。原因是卻是顧崇題請工程時，請以「河工定例」付款，但工成之時部議卻是「以工代賑」的定例支付：

原題工程以照河工定例，每一土方給銀一錢一分，並且聲明一面興工一面核題。但不料，工竣之後，部議乃有以工代賑之說，查以工代賑，每方止給銀參分玖釐，與原題壹錢壹分之數多寡相去懸殊，在眾夫按方領銀，未能逐名追繳；而承辦之員奉文核給，又難責其賠補。

「工賑」與「河工定例」中，每一土方的給價相差了七分一釐，幾乎三倍的價格。這樣的難題下工部部議，高斌則提出了不可能以「工賑」支付的原因：

前項工程，本因永定河下游高仰，改導河流使其遷徒，故特接築此墊以防漫溢。原為全河大勢，並保護民田盧舍起見。俱係無隄處所平地建築，並非向有民隄加擎寬厚也；下口河道全賴此工，所關非細。若照以工代賑之例令民修築，虛土浮堆，斷難經久；不得不照河工定例，層土層硪，按方給價，以期鞏固。

　　這個例子提供了幾個重要的訊息，第一是以河工定例支付的工錢遠比「工賑」的工錢多出許多。第二是「工賑」所進行的工程品質，「虛土浮堆，斷難經久」，進行工賑是否合理？第三點是反映了幾個值得思考的疑問？若是「工賑」含有救濟的功能，當工錢遠不如一般河工發放的工錢時，又如何吸引災民來從事河工？尤其是有不只一地施工時，災民必會趨多避少。又如何避免？又是否直接進行一般工程，災民收入較多？

　　因此在比較民夫與河兵時，河臣則多喜用河兵而不用民夫，更無論「以工代賑」的飢民了。下例中河兵夯土多給飯食三分。又遠比「以工賑代」的錢糧來的少。又可免去「虛土浮堆，斷難經久」的工程，以免以後的崩塌賠修之累。

堤工必須行硪，乃得堅實，而按方估計硪價，轉比土價為多。臣與道廳等商酌，應即用永定河兵赴役，每兵每日酌給飯食銀三分，以資力作，在於庫貯河院書吏飯食歸公款內動支。河兵熟習夯硪，較之民夫更工程有益，為此恭摺具奏伏乞皇上聖鑒訓示遵行謹奏。

或許在稱許「以工代賑」的同時，也必須與一般工程作比較，考慮其經濟因素與結果，才能對「工賑」進行較公允的評價。

結語

　　由河工的專業工程組織來看。清河工組織的最上層為河道總督，其下則配合各地管河道、廳及沿河州、縣的中級河員。中級河員以下，則統轄著負責修守的河兵與河夫兩個勞力階級。這三層結構組成了乾隆時期官方的整體河防架構。

　　除政府組織外，社會上則因國家承平多時，社會經濟力與生產力都達到了一定的水平，為乾隆時期營造了河防大工的優良背景，也是能夠以雇募方式召集民夫雇工的條件之一。雇工的分化已形成了不同種類的勞力，有以包工形式存在的夫頭，有以技術性工人存在的鍬手，夯硪的硪夫及推車的車夫；當然也有單純以勞力交換的工人。但更值得一提的是除了人力的需求之外，因為歲修、搶修，與另案大工都亟須物料的交易。因此，也興起了以運料交料為生的運輸商人，稱為「料頭」：

民間辦料，多由地方官派買。在料多之戶，猶能自運抵工；至小戶，出料無多，離工路遠，僱裝盤攪，業曠費繁，遂有包辦之人，名曰料頭。

　　料頭的興起與夫頭是一樣的，即因為社會的需要而產生。因此，雖「講定價費折乾，何啻數倍」，而且政府是禁止的，但民間仍認為比自己運送交官為省，也是造成「禁而不絕」的情形。

　　無論是官方的河工組織，或民間以利益為主要考量的工程團體或個人，在乾隆時期形成了一個龐大的消費性集團。如前文中緒論中所計算的年開支情況，這一整個消費集團，每年必須開銷政府收入的十分之一，以乾隆三十一年為例，則是四佰萬兩左右。而政府亦透過這等開銷進行公共工程的同時，貨幣又回到整個社會上流通，這對清乾隆時期的經濟發展有相當的助益，而且也養活了數以萬計的勞力階級，等於是一股安定社會的力量。也更符合了對侈靡論的討論：

錢利於流。借十室之邑有錢十萬而聚於一人之家，雖百歲，故十萬也。貿而遷之，使人饗十萬之利，遍於十室，則利百萬矣。遷而不已，錢不可勝計。

即以貨幣流通做為財富創造的手段。

必讀文章

1.          楊聯陞，〈侈靡論—傳統中國一種不尋常的思想〉，《國史探微》（臺北：聯經，1983），頁169-188。

2.          楊聯陞，〈從經濟角度看帝制中國的公共工程〉，《國史探微》（臺北：聯經，1983），頁189-266。

延伸閱讀

1.          李世祿，《修防瑣志》，臺北，文海，民58。

2.          崔應階編，《靳文襄公治河方略》，臺北，文海，民58。

3.          邱步洲，《河工簡要》，臺北，文海，民58。

4.          張應昌編，《清詩鐸》，北京，中華書局，1983年4月，初版二刷。

5.          陳國棟，〈有關陸楫〈禁奢辨〉之研究所涉及的學理問題—跨學門的意見〉，《新史學》5﹕2，1994年6月。

6.          李世祿述《河務所聞集》，在沈雲龍主編，《中國水利要籍叢編》，臺北，文海出版社，民58，第三輯。

7.          潘季馴，《河防一覽》卷之四，臺北，文海，民58。